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WTO改革是未来 国际经贸规则博弈的主战场

2019-05-13 07:55:21   来源:第一财经日报   打印

  [有了这些共识和大原则,并不会使围绕WTO改革的博弈变得轻松。如何落实这些原则,以什么速度推进改革进程,如何形成规则的细节和实施机制,规则是否有例外,哪些国家能享有例外,都是未来博弈的重点领域。]

  中美贸易摩擦经过近一年的谈判尚未尘埃落定。日美贸易谈判也正在进行中,一般认为比较容易达成一致。较为困难的是欧美贸易谈判,由于双方体量差不多,实力接近,更由于欧盟是一个由数十个国家组成的集团,各国利益不完全一致,要达成欧美双方满意同时又为欧盟内部各利益相关方接受的协议并不容易。

  除中美、日美、欧美的贸易谈判之外,过去一年间美国凭借优势地位早早搞定了墨西哥和加拿大,重签了北美自贸协定。可见,美国总统特朗普执政以来彻底改变国际经贸秩序与规则的大动作、大阵仗的确使全球经济秩序进入多事之秋。不过,在我们看来,正如时人常言,“一切过去皆为序章”。真正改变全球贸易投资规则的大戏尚未开启但即将上演。这就是世界贸易组织(WTO)的改革。

  WTO必须改革已成共识

  当然,围绕WTO改革的博弈早已展开。这从中美两国驻WTO大使在过去一年间几次WTO会议上针锋相对、剑拔弩张的长篇发言中可清楚看到。不过,正式的WTO改革谈判毕竟还未开始,那最多只是开战前的火力试探。接下来,随着中美、日美、欧美谈判接近尾声,不仅关系几大经济体而且关乎全世界一百几十个WTO成员、重塑至少未来20年全球经贸秩序与规则的WTO改革谈判将大幕开启。其涉及的利益相关方之多、各方的差别与诉求差异之大、影响之深远都会超过任何两国之间的双边谈判。

  这出大戏无可避免。这是因为WTO所面对的世界已经不是1995年WTO成立时的世界,当然更不是WTO前身关税与贸易总协定(GATT)成立的1947年的世界。

  这就要简单回溯一下历史。WTO的前身是1947年成立的GATT,当时所面对的是二次大战破坏造成的缺乏任何规则的国际贸易乱局。GATT只是一个多边临时机制,但这一临时机制的形成,对于关税减让、减少非关税壁垒进而国际贸易的大发展确曾起了重要推动作用。1995年WTO取代GATT而成立,面对的则是经济全球化迅速发展、贸易结构显著改变、服务贸易与知识产权贸易重要性大大提高却规则缺失、贸易摩擦与争端越演越烈的现实。WTO除了继承GATT的宗旨继续倡导关税减让、消除非关税壁垒之外,更加注重开放市场和贸易投资便利化,注重贸易争端的机制化解决,注重政府补贴等不公平贸易措施的克服等。

  从WTO成立至今转眼间又过去了近四分之一个世纪。这25年,也恰恰是世界经济发展变化最为迅速的25年:全球化达到了前所未有的高度,地球村从概念变为现实,国际生产体系和全球价值链不断成熟,各国经济前所未有地相互依赖成为全球经济的一个部分或一个环节。在这种情况下,从经济学角度来看,世界经济发展所要求的已经远远不仅是各国开放市场取消关税和壁垒,让外国的产品自由进出,而且是全球生产要素自由流动、自由组合、自由生产。它不仅是跨国公司在甲国生产出产品以后自由地进入乙国和丙国(所谓“边境措施”),而是打开各国的边界,让跨国公司在甲乙丙丁诸国自由地安排其生产环节,不仅是生产要素在甲乙丙丁诸国自由地流动和组织,让原材料、零部件、半成品、产成品在各国间多次跨境流动,而且是各国具有保障生产活动得以有效运行的基本相同的企业制度、相同市场规则、竞争规则和真实成本,这就是所谓的“边境内措施”。

  可见,当今时代所面对的是一个前所未有的一体化国际生产场景,WTO过去的贸易规则显然应对不了这种场景下的问题。作为联合国的下属机构,舍WTO又更没有其他机构能够担此大任,唯此,只有依靠WTO的改革,WTO必须改革。而改革的方向必然是顺应经济全球化和国际生产一体化的大趋势,各国更加大幅度地开放市场,打破壁垒,减少补贴,建立公平竞争的市场规则和企业制度基础。经过中美、日美、欧美以及中欧谈判过程,这一共识基本形成。我们认为,这些谈判,为WTO改革做了必要的准备。

  未来博弈重点:如何解决规则缺失、失当和模糊

  然而,有了这些共识和大原则,并不会使围绕WTO改革的博弈变得轻松。如何落实这些原则,以什么速度推进改革进程,如何形成规则的细节和实施机制,规则是否有例外,哪些国家能享有例外,都是未来博弈的重点领域。具体而言,在我们看来,规则缺失、规则失当和规则模糊是WTO运作迟滞、日渐失灵的主要原因。而如何解决规则缺失、失当和模糊,也恰恰是未来博弈的重点。

  比如,作为一个由一百五六十个成员组成的集团,WTO要求凡事一致同意显然是一个失当的规则。多哈回合谈判历经20年无果而终受到广泛诟病,浪费了大量时间、精力和成本,还付出了巨大机会成本。其原因之一就是各国难于就关键问题一致同意。同样由于这一原则,美国一国即可阻挠WTO上诉法官遴选进而争端解决机制的运作。再比如,根据GATT到WTO的规则,发展中国家可以享受特殊待遇,但究竟谁是发展中国家基本上靠自我认定,这样的规则缺失和模糊必然导致无休止的争论。

  我国自从加入WTO后就成为WTO的重要成员,因时常代表发展中国家利益仗义执言,由此也成为受到争议最多的成员之一。经过与美国和欧盟的谈判,中国上下已经形成了必须进一步深化改革、扩大开放,特别是制度型开放的共识。据此,进一步降低关税、减少和取消非关税壁垒,规范和减少政府补贴,实施竞争中性原则,这些都成为我国参与WTO改革谈判的基础。如今,扩大开放的氛围从上到下已然形成。

  然而,作为一个发展中国家,我们又不能走到另一个极端,放弃自己的发展中国家身份,全盘接受某些国家的要价,盲目地追求所谓“三零贸易”。这不仅对中国不公平,更是对发展中国家的不公平。

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